能源研究简报
第9701期
国家计委能源研究所 一九九七年四月十五日
（国家计委能源研究所 李俊峰 张正敏）
国外政府风力发电经济激励政策的比较
风力发电作为一种可再生能源和替代能源技术受到了世界各国的重视，对其发展提供了大量的经济扶持，使得风力发电技术经历了研究与开发和试点示范，发展到今天的商业化应用阶段，逐步成为发电能源资源的组成部分之一。风力发电技术的快速发展是与各国政府的积极支持地努力相一致的。国外政府，特别是发达国家政府对风力发电的扶持政策大体上经历了三个阶段：美国
美国是世界上风力发电装机最多的国家之一，1996年底的风力发电装机超过了1750MW，占全球风力发电装机的30%以上。1986年以前，美国对风力发电的经济激励的扶持政策的目标是鼓励增加装机。1978年通过的“能源法”鼓励能源多样化和节能；同年的“公共电力公司管理法”要求电力公司必须收购独立发电系统(IPP)发出的电力，为风力发电上网提供了法律基础。同时该法要求电力公司以“可避免成本”作为IPP上网电价的基础。在此基础上，美国联邦政府对包括风力发电在内的可再生能源发电技术的投资实行抵税政策，即风力发电投资总额的15%可以从当年的联邦所得税中抵扣（通常投资抵税率为10%，由此风力发电投资的抵税率为25%），同时其形成的固定资产免交财产税。在此基础上，加州能源委发布了“第4号特殊条款”，制定了标准的购电合同：要求电力公司以当时对天然气发电价格趋势的估计作为可避免成本，计算可再生能源发电的上网电价（每千瓦时约11到13美分），并要求电力公司与IPP发电签署10年不变的购电合同。这些政策使得美国，特别是加州的风力发电发展十分迅速。美国80%以上的风力发电装机是这一时期发展起来的。在风力发电最集中的加州，这一时期的风力发电总投资高达20亿美元以上。
1986年之后，联邦税收对风电优惠政策取消，电力公司非集约化经营的改革政策地推行，使得电力公司有权决定从什么地方和以什么样的电价购买电力和电量，“第4号特殊条款”失效，包括风力发电在内的可再生能源发电技术的发展速度迅速下降。
进入90年代，美国对风力发电的扶持方式发生了变化。从鼓励装机到鼓励多发电，其经济激励政策由投资抵税变为为发电量抵税。每千瓦时的风力发电电量可以享受为期10年的1.5美分抵税优惠，即从风电场投产之日起，10年内，风力发电电量每千瓦时可以享受从当年的个人或企业所得税免交1.5美分的方式对风力发电进行补贴。由于政府确信，2000年后风力发电可以实现其商业化运行的历程，该项政策将持续到1999年。即现在报此的项目1999年前必须建成，1999年后的新建项目不再享受补贴。为了帮助80年代中期以前建成的风力发电项目完成过渡，加州地方政府还筹集了5亿美元，用于维持这些老风电场的运行。同时为了提高公众的环境意识，在电价系统中开辟了“绿色电价”，鼓励用户自觉多交电费，多交部分用于支持可再生能源发电。
由于80年代以来的经济激励政策的作用，美国风力发电事业从无到有，最终形成了较大的包括制造业在内的风力发电产业，使得美国风力发电技术具备了与西欧相竞争的能力。同时风力发电的成本逐步下降，1995年下降到每千瓦时6美分左右，缩小了与常规能源发电技术成本上的差距。风力发电在美国的商业化运行已经开始起步，例如明尼苏达和得克萨斯州试行了风力发电投标上网的方式。风力发电的投标电价从4美分到7美分，平均为6美分左右。
美国还把风力发电技术装备的出口作为增加就业机会和出口市场份额的重要产业，随着风力发电技术出口市场竞争的加剧，美国政府制定了所谓的“跟进政策”，对风力发电技术出口提供与竞争对手同样优惠的条件，对其国内制造业进行补贴，提高美国风力发电装备的国际竞争能力。
1986年以前美国的风力发电政策可以归纳为：投资抵税；高电价收购；提供标准合同范本等间接补贴的措施鼓励装机的增加；抵税部分分别由联邦财政和地方财政承担；电价差额由电力公司的用户承担。90年代之后，取消了高电价政策，采用了直接补贴发电量的方式，补贴由联邦财政承担，但各州也有自己的鼓励政策。
德国
德国近年来风力发电的速度非常快，1996年达到1500超过了850MW，仅次于美国，居世界第二位。德国风力发电的成功主要得益于政府的扶持和企业的认同。在可再生能源技术地研究与开发过程中，德国政府投入 约20亿美元，其中风力发电占了相当大的部分。这种财政扶持支持了德国风力发电制造业的发展，使和德国的风力发电装备制造能力和水平居世界先进行列。
1990年，德国议会批准了“电力供应法案”。该法案的要点是：
同时，德国政府还对风力发电投资进行直接补贴，通过其经济部对单机450kW到2MW的风力发电装机提供每千瓦120美元的补贴。每台风机的最大补贴为60800美元，单个风电场的补贴不得超过121600美元。 此外，德国政府还通过其“开发复兴银行(DtI)”对风力发电的开发商提供优惠的低息贷款。1990年到1995年期间，DtI共资助了1585个风力发电项目，总投资额约13.7亿美元，其中DtI贷款为6.32亿美元（其贷款利息低于市场利率1到2个百分点，贷款期限为20年，比一般商业贷款的期限长10年左右）。 德国政府还通过对发展中国家风力发电地支持来扶持国内的风力发电装备制造业。其政府规定对风力发电制造商在发展中国家开发风力发电，最多可获得装备出口价格70%的出口信贷补贴，提高了德国风力发电装备的市场竞争能力。１、电力公司必须让可再生能源发电上网，并以固定的价格收购其全部电量：
２、以当地电力公司售电价格的90%作为上网电价；
３、风力发电价格与常规发电技术的成本的成本的差价由当地电网承担。
德国对风力发电的扶持是由中央财政和电力公司共同承担，既补贴装机也补贴发电量。政府对风力发电装机进行投资补贴和信息信贷支持，同时要求电网收购并消化风力发电的差价。这种政策的结果可以使发展风力发电有利可图，因此使得德国的风力发电，尤其是个体风力发电开发商发展迅速。由于风电的差价由电网承担，风力资源分布不平衡，电力公司的负担也不平衡。已经有一些电力公司上诉到联邦议会，要求取消强迫电力公司以高价购买风力发电的政策，或者将其修改为由用户承担差价，而不是由电力公司单独承担。风电差价的负担问题已经开始成为德国风力发电的障碍之一。
丹麦
丹麦是世界风力发电设备制造业比较发达的国家之一，拥有世界上最好的风机制造业。丹麦风机制造业在世界领先的主要原因是政府投入了大量的资金。从70年代开始到1995年底，丹麦政府对风力发电事业的各种补贴高达20亿美元。其中80%补助了风机制造业。丹麦政府对风机制造业的支持已经开始得到回报，目前丹麦风机及其制造技术在国际市场上占据主导地位，每年的出口额占世界销售额的45%。
除此之外，丹麦国内的风力发电事业也发展较快，1996年底 丹麦的风力发电达到855MW，居世界第三位。丹麦发展风力发电的基本经验是通过立法和公众的自愿参与相结合。1984年诞生了第一部有效期为十年的，由风机制造商、风力发电开发商和电力公司三方“自愿协议”。该协议规定，电网不仅要收购可再生能源技术发电，同时要为并网提供方便（包括电网延伸等投资）。此外，电网按照其售电价格的85%收购可再生能源技术发电的电量。
1992年该协议以政府法律的形式加以固定，并继续延续下去。此后，丹麦政府对化石燃料征收碳税（1992年对家庭征收，1996年开始对工业用户征收）。这实际上支持了风力发电的发展 。1994对风力发电的直接补贴是每千瓦时2.7美分，征收碳税1.6美分，相对于对风电补贴4.3美分/kWh，1994年风力发电的上网电价为9.2美分/kWh，考虑了碳税和直接补贴后，实际风力发电的价格达到13.5美分/kWh，而同期电网售电的平均价格为16美分/kWh。
丹麦政府对风力发电的扶持政策可以归纳如下：
丹麦政府还把可再生能源技术的发展作为减排温室气体的重要措施。1996年丹麦公布了“21世纪的能源”，其目标是到2005年可再生能源占全部能源消费的12-14%，2030年达到35%。１、投资风能和其它可再生能源可以免交碳税；
２、建立风力发电发展的自愿体系，并用法律的形式加以固定；
３、通过对外援助支持风机出口；
４、制定风力发电的目标；
５、提供投资补贴（太阳能热利用和生物质能补贴30%、风能补贴15%）；
６、支持技术开发和研究，支持示范工程；
７、建立国家级的风机测试中心等。
荷 兰
荷兰政府对风力发电的支持政策与丹麦基本一致，以直接补贴为主。一般风力发电开发商可以得到35-40%的投资补贴。并且制定了较高的上网电价。风力发电项目前10年上网电价为9美分/kWh，第11年起，降为7美分/kWh。
此外，与其它国家相同一样，荷兰政府也制定了风力发电的目标。到2000年风力发电装机达到1000MW，而目前已经完成的装机的250MW。
英国
英国的风力发电起步比西欧其它国家晚一 些，但近年来发展迅速，成为风力发电发展较快的国家之一。英国风力发电的快速发展得益于其非化石燃料公约。1989年英国制定了“电力法”，该法规定将电力工业推向市场的非国有化政策。为了帮助核电克服在市场竞争中的障碍，英国政府又制定了“非化石燃料公约”，要求其它英国公民有消费非化石燃料的义务，并开始征收化石燃料消费附加费，其征收办法是在当时电费的基础上征收10%的附加费用于补贴核电。1994-1995年度，该附加费总额为19.43亿美元，其中92%用于核电补贴。
随着核电私有化的完成，为核电征收的化石燃料附加费将在1997年4月完成，届时，化石燃料附加费征收将全部用于可再生能源项目。
从1990年起“非化石燃料公约”的适用范围扩大到可再生能源发电技术。化石燃料附加费也可以用于可再生能源发电技术的补贴。在此前提下，英国政府组建了非化石燃料采购局和电力法规局，在英国贸工部的指导下负责可再生能源发电技术的发展问题。贸工部、采观局和法规局都是相互独立的政府机构，各自对执行非化石燃料公约有相应的责任。三者联合负责“非化石燃料公约”计划的制定与实施。其基本程序是：
可再生能源发电项目一旦中标，即与采购局签署合同，电力公司必须根据企业投标的上网价格收购其发电量，其与常规能源发电技术的差价由采购局对电力公司进行补贴。 自1990提以来，可再生能源发电的非化石燃料公约计划实施了四个阶段。对包括风力发电在风的可再生能源发电项目进行的扶持，推进了商业化进程。其中：风力发电参与投标的项目404项，共计1659MW，中标265项，计1148.26MＷ，目前第一和第二阶段项目计划已经基本完成，第三和第四阶段计划正在实施之中。随着“非化石燃料公约”的实施，风力发电的投标电价逐年下降，第一阶段投标的平均电价为每千瓦时约为17美分；第二阶段为14美分；第三阶段为9美分；第四阶段为6美分。同期的电网销售平均电价为4美分左右,相应的补贴分别为：13美分、10美分、5美分和2美分。专家们估计到2000年，风力发电的成本基本上可以与电网售电价格相接近，补贴可以 逐步取消。表1为其四个阶段风力发电的合同计划和投标电价情况。 英国政府还对风力发电技术的研究与开发提供支持。１、贸工部负责制定政策和规划目标；
２、采观局负责根据贸工部制定的发展目标对可再生能源发电项目进行招标；
３、可再生能源未来的发电公司提出上网成本并投标；
４、电力法规局根据“电力法”和“非化石燃料公约”的有关条款进行项目评估；
５、未来的可再生能源电力公司根据电力法规局的意见，提出最终的投标上网成本；
６、电力法规局根据投标成本作出电力采购的成本曲线，以及不同装机容量条件的补贴总额，并向贸工部提出实施建议；
７、贸工部根据电力法规局的报千情况征求有关电力公司的意见；
８、贸工部确定计划期限内装机总量，确定了中标的范围，并下达政府令，通知采购局、电力法规局、有关电力公司和中标企业；
９、采购局与中标公司签定项目实施合同；
１０、电力法规局负责监督项目的实施过程。
企业和研究机构开发新产品或创新技术的开发与研究，政府将提供其费用总额的70%的资助。 但是，英国政府不对其风机制造业提供额外支持，也不对国外风机的进口实行限制，鼓励其进行市场的自由竞争。
英国对风力发电的扶持政策，既完整又细致，在经济扶持的同时又鼓励竞争，既有长远的目标，又有具体的实施方案，并且采用全民承担的方式，风力发电的差价不难消化。
表１、 英国“非化石燃料公约”实施计划风力发电情况表
印度
印度是发展中国家风力发电最快的国家。自1993年开始大规模发展风电以来，到1996年底，风力发电装机已超过600MW。印度风力发电成功的基本经验是政府提供了强有力的政策支持。这些政策支持为：
１、建立非常规能源部：印度是世界上唯一建立了非常规能源部的国家，可再生能源的发展有了机构支持和保障；
２、建立可再生能源投资公司：该公司专门为可再生能源技术的开发提供低息贷款，以及帮助可再生能源项目进行融资；
３、建立风力发电经济激励政策：
除此之外，非常规能源部还要求电力公司对风力发电提供以下优惠条件：
１、电力和电量转移政策：风力开发商可以在任何电网使用自己风机发出的电力和电力，电力公司只收取2%的手续费；
２、电量贮存政策：风力发电的开发商，一年之内可以在电网中贮存自己风机发出的电量长达8个月；
３、直接售电政策：风力发电的开发商可以直接通过电网将电力和电力卖给第三方，电网只收取手续费；
４、最低保护价政策：不同地区不不同的最低风力发电上网电价，一般为每千瓦时5.8-7.4美分；
５、为风力发电及其它可再生能源发电提供联网的方便。
由于印度为风力发电提供了这些优惠政策，以及包括世界银行在内的国际金融机构的积极参与，使得外商和本国的投资商对在印度发展风电信心十足，因此其风力发电发展迅速。
印度对风力发电的扶持政策是严重缺电情况下形成的，这些政策对电网损害很大，大规模发展对电网的压力是难以承受的。
结论
尽管各国扶持政策的方式和内容有所不同，但基本政策框架是相似的。即为风力发电提供法律基础和经济优惠政策，用法律手段要求电力公司必须收购风力发电发出的电量，同时又用投资、税收和价格等优惠政策鼓励企业发展风力发电。也就是通常所说的“胡萝卜加大棒”政策。世界各国对风力发电的支持政策大体上可以归纳为以下几点：
明确发展的目的：世界各国发展风力发电的目的有所不同，总起来看有以下几点：
制定具体的长远发展目标：如西欧和美国都对可再生能源的利用提出了具体的目标；并且是长远之计，并非心血来潮，使得产业界树立长期发展的思想，从而实现逐步商业化的目的。
建立法律的环境条件：要求电网收购风力发电的电力和电量，并签署长期的标准化的收购合同。
进行经济激励：由于风力发电与常规发电技术的成本差异，现阶段必须对风力发电进行补贴。补贴的方式可以是直接的也可以是间接的。但补贴的目的不是永远补贴，而是逐步取消补贴，将风力发电推向市场。具体的经济激励措施有：